导读：2017强国知识产权论坛6月2-4日在北京国家会议中心举行，本文是中国社会科学院法学研究所研究员李顺德教授在局长分论坛上的演讲稿。知识产权综合管理是近几年非常热门的话题。我国的行政体制怎么改？政府先后出台了很多相关文件。李顺德教授将这些相关文件进行了梳理和理解，他认为知识产权综合管理改革与市场监管综合管理改革势在必行。知识产权综合管理与市场监管两者密不可分，其改革的基本趋向是行政执法专业化。

我从全国的角度来与大家分享知识产权综合管理的情况及问题。 

围绕着市场和知识产权综合管理，前后出台了很多相关的文件，这些都非常重要，我把它梳理一下。首先非常重要就是《十三五规划纲要》。《十三五规划纲要》当中把这几个问题都提出来了，包括产权制度的问题，市场体系的问题，市场监管的问题和深化知识产权领域改革的问题。具体来看，刚才讲到的几个，首先是保护产权制度的问题，2016年11月出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。再有就是《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》、《知识产权综合管理改革试点总体方案》，再就是《“十三五”市场监管规划》，还有就《国务院关于新形势下加强打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》。我们今天讨论这个问题，一系列的重要文件也好，政策也好，需要把它全面梳理和理解。《十三五规划纲要》当中对这些问题讲得很清楚。行政体制综合管理的核心就是改革的问题，改革涉及到整个国家的方方面面，也影响到方方面面的情况。从这些角度来看，几个文件都讲到这些。

改革的重要环节之一就是“深化行政管理体制改革”，“加快政府职能转变，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高行政效能，激发市场活力和社会创造力。”“转变监管理念，加强事中事后监管。制定科学有效的市场监管规则、流程和标准，健全监管责任制，推进监管现代化。创新监管机制和监管方式，推进综合执法和大数据监管，运用市场、信用、法治等手段协同监管。” 作为知识产权的综合管理与市场监管综合管理的改革是是“深化行政管理体制改革”不可或缺的一个重要组成部分。也就是说，我们讨论知识产权的综合改革问题，不能够关起门来把它当成一个独立的问题来讨论，应该放在我们整个国家十三五规划和国家整体的行政体制改革方案之中来考虑，其中关系最密切的就是知识产权综合管理，一个是市场监管，不能说搞知识产权综合管理，我只看这个，别得我不管，实际上这是行不通的。

另外，《规划纲要》明确提出的改革任务之一就是“建立现代产权制度”，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。”包括“实施严格的知识产权保护制度，完善有利于激励创新的知识产权归属制度，建设知识产权运营交易和服务平台，建设知识产权强国。”什么意思呢？就是说，我们知识产权的综合管理如果从另外一个角度来看，也是我们建立现代产权制度一项重要的命题。

产权的问题从党中央的文件来看，比较早的出现是在2003年十六届三中全会，当时已经有了明确提出，就是在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》当中，已经提出了一个建立健全现代产权制度，明确指出：产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。这个提法很早就有，而且是以中央决定的形式，但是提出来以后实际上没有真正得到贯彻落实，也就是说十几年到现在大家对这个问题仍然没有给予足够重视以及充分理解和落实。所以现在，包括2016年出台关于产权的文件，这都是一贯的。我们讲产权制度是全面，包括有形财产权和无形财产权，而知识产权是主要的无形财产权，这样一个框架下考虑知识产权的问题还是比较妥当的。而不是说孤立把知识产权拿出来，这样很多问题是讲不清楚的。2016年的出台的文件仍然是这个决定的继续，深化知识产权综合管理改革均应属于建立现代产权制度的重要组成部分。这个应该来说没有什么太大的争议。

《规划纲要》明确提出的另一项改革任务是“健全现代市场体系”，“维护公平竞争”，“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度。放宽市场准入，健全市场退出机制。统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。严格产品质量、安全生产、能源消耗、环境损害的强制性标准，建立健全市场主体行为规则和监管办法。健全社会化监管机制，畅通投诉举报渠道。强化互联网交易监管。严厉打击制假售假行为。”换句话说，加强“市场监管”是“健全现代市场体系”的重要举措之一。

特别是《“十三五”市场监管规划》当中对这些问题做了更加具体的论述和明确。这里面特别讲到了，明确指出市场监管存在的问题，包括了假冒、盗版、不正当竞争等等行为，这些问题实际上也是属于知识产权方面的，也就是说所谓的市场监管，监管的重点实际上大量属于知识产权的问题。《“十三五”市场监管规划》当中也讲到很多，包括强化竞争和严厉打击侵犯知识产权制售假冒伪劣这些方面，并将其作为它的工作重点，而这个里面讲到很多内容都涉及到知识产权。推进商标品牌建设等等，这些大量的问题实际上是市场监管重点工作内容。我个人理解，所谓市场监管的综合管理，实际上大量涉及到知识产权的管理，你说我们讨论知识产权的综合管理，那边国务院又发了一个文件——市场监管，说我们就搞我们的知识产权综合管理，那边说还得搞市场监管综合管理，这是两回事，各干各的，那绝对行不通，这两个都是国务院出台的文件，不可能把这两个文件割裂开，必然要有统一的考虑。

这些问题比较多，所以我认为知识产权综合管理与市场监管综合管理的改革的历史任务不仅已经提到我国的重要议事日程，而且已经成为我国“深化行政管理体制改革”的一个重要组成，势在必行。

知识产权综合管理和市场监管是密不可分的，这个问题有理论上的探讨。时间关系，我也略过去了。知识产权本身是处于上层建筑的，属于法律制度的上层建筑，必须要适应经济基础，为市场和经济基础发展提供支撑。所以，两者之间是有机的。另外，加强知识产权法律制度的建设，不仅仅是立法还有执法的问题。从这个角度来看，执法应该包括知识产权司法和行政管理、行政执法。知识产权综合管理大体上按照我的理解可以分为知识产权行政管理和知识产权行政执法两个方面来讨论，我们讲的知识产权综合管理的问题的时候，应该这么理解。知识产权的行政管理是有它特定的含义，知识产权行政执法也是有它特定的含义，这两者之间的界限很清楚，但是我们一般讨论这些问题的时候，往往不加以区分，不加以区分的结果就是在遇到实际问题的时候，经常容易出乱子，而且实践当中也是这样的。

作为知识产权管理，中国的特色是什么？国内过去有一种传统的讲法，知识产权的执法和管理上实行司法和行政的双轨制是中国特色，我始终是不同意这个提法的。我认为作为知识产权的管理、行政执法与司法平行的双轨制并非中国的特色，是世界各国的通行做法。怎么理解？因为世界各国都是司法与行政并行的双轨制。中国的特色在哪儿呢？是中国的知识产权行政管理机关直接执法，而世界各国通行的双轨制是专门的行政执法机关进行知识产权的行政执法。我们讲的海关、警察这算什么呢？是行政部门，是专业的行政执法机关，你不能把这些部门说成是司法机关。虽然我们国内往往将公安、检察院、法院合称为“公检法”，其实“公”和“检、法”是两种性质不同的机构，检察院和法院属于司法机关，公安部门属于行政机关。世界各国对知识产权的执法，海关、警察是主要的行政执法机关。中国特色还在哪儿呢？除了我们的海关和警察进行知识产权执法之外，我们的知识产权行政管理机关，也就是专利局、商标局、版权局等部门也承担直接执法的职能。知识产权执法实行司法与行政执法的双轨制不是中国特色，中国特色是知识产权行政管理机关直接执法，这个在世界上极为少见，只有极个别的国家。这个概念如果我们澄清了，很多问题就可以讨论了。在我们做国家知识产权战略课题研究的时候，对这个问题做过比较深入、细致的研究，也发表了一些这方面的研究报告，在2008年公布的国家知识产权战略纲要当中已经有所体现。

知识产权综合管理与市场监管改革的基本趋向是行政执法专业化。现在我们不应该再来讨论知识产权行政管理和行政执法要不要存在、是加强还是削弱这些问题，而是如何加强的问题。知识产权的行政执法不能削弱，必须要加强，但是重点是加强知识产权行政的专业化执法，而不是继续发展我们现在的这种行政管理机关的直接执法，这个不是发展的方向。

我们在做国家知识产权战略执法专题研究的时候，已经明确提出了这个方案以及建议。现在国内在知识产权行政管理改革方面已经搞了一些试点，实际上很多地方的试点，也是参考当年国家知识产权战略纲要提出的原则和做法，只不过各有各的特色。实际上从这个大势来看，国家知识产权行政管理机构的改革也好，我们几部主要的知识产权法的修改也好，都体现了这个趋势。前面已经讲到国内几部知识产权法的修改，过去行政管理机关直接行政执法职能比现在还要多，在改法的过程当中已经给砍了一些。现在，我们想通过改法再增加很多知识产权行政管理机关的直接执法职能、扩大编制，这符合当前国家行政管理体制改革“精简、高效”的大方向吗？我认为这不符合行政管理体制改革的大方向。

从行政执法的本质来看，是动用社会资源管理社会，去维护社会公众利益和社会公共秩序。知识产权的行政执法也不能违反这个基本的原则。如果我们动用的是社会的公共资源，去维护少数人的私权，这个从法理上是行不通的。知识产权行政执法的目的是维护社会秩序以及社会公众的利益，其执法重点主要针对的是假冒和盗版等影响社会公众秩序、市场秩序和社会公众利益的知识产权侵害、违法行为，而不是一般的、仅仅是影响了少数知识产权权利人自身利益的知识产权侵权行为，动用社会资源仅仅是去维护某个具体的知识产权权利人的权益，那就错了，那就违反了我们行政执法最基本的原则。

我认为实行行政执法与行政管理分离，设立行政专业执法队伍有这样一些好处：第一，便于集中使用行政资源，提高行政执法效率；第二，可以改多头行政执法为统一行政执法，增强行政执法效果；第三，有助于行政执法队伍自身建设；第四，有利于强化对行政执法机关权力的制约和监督。

建立统一的市场监管专业行政执法队伍的机构，可以有效地实现知识产权行政管理与知识产权行政直接执法分离，克服知识产权行政管理与知识产权行政执法不分存在的种种弊端；可以有效地实现将知识产权行政执法纳入市场监管的大格局，将知识产权综合管理与市场监管综合管理有机协调、统一，是进行知识产权综合管理与市场监管改革的一个可供优先选择、一举多得的举措。

（本文系2017强国知识产权论坛(CIPF)嘉宾发言文字稿整理，已经作者确认，转载请在显著位置注明来源）